La Economía Popular en la Contratación Estatal Colombiana, sus Límites Constitucionales e Institucionales
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En el Derecho administrativo colombiano ha sido evidente la tensión entre el imperativo constitucional de promover la inclusión económica de los sectores más vulnerables y las garantías estructurales que el régimen de contratación pública impone como condición de validez de toda actuación contractual del Estado. De un lado, el Artículo 13 de la Constitución Política ordena adoptar medidas a favor de grupos en condición de debilidad manifiesta, y el Artículo 334 habilita al Estado para intervenir en la economía con el propósito de promover la productividad, la competitividad y el desarrollo equitativo. Del otro, los Artículos 150, 209 y 267 insisten que esa intervención se realice dentro de un marco normativo dotado de suficiencia legal, con selección objetiva del contratista, con transparencia en el manejo del gasto público y con responsabilidad fiscal verificable.
Por su parte, las Asociaciones Público-Populares (APPo), introducidas por el artículo 100 de la Ley 2294 de 2023 y desarrolladas mediante el Decreto 874 de 2024, constituyeron una respuesta normativa a ese propósito. La figura habilitaba la contratación directa hasta por mínima cuantía con organizaciones comunitarias, juntas de acción comunal y actores de la economía popular, en una apuesta por territorializar la acción estatal y ampliar la base social de la ejecución contractual pública.
Sin embargo, la Sentencia C-033 de 2026 declaró inexequibles las disposiciones que le daban sustento legal, con fundamento en tres vicios que el fallo identificó con precisión: la insuficiencia de densidad normativa de las normas habilitantes, que delegaban al reglamento la definición de los elementos esenciales del mecanismo; la indeterminación legal de los sujetos habilitados, cuya identificación quedaba en manos de la potestad reglamentaria del ejecutivo; y la improcedencia de introducir modificaciones estructurales al Estatuto General de Contratación Pública por vía de una ley de plan de desarrollo. Así, lo que era una figura en proceso de apropiación institucional se convirtió en un precedente constitucional que reencuadra el debate sobre la contratación inclusiva en Colombia.
Ese momento de inflexión es el punto de partida de esta investigación. Su análisis se desarrolla en dos planos que se articulan a lo largo del trabajo. El primero es dogmático: examina los principios constitucionales y legales que rigen la contratación estatal, reconstruye los fundamentos y el alcance del fallo C-033 de 2026, e identifica las condiciones de validez que cualquier mecanismo de contratación inclusiva debe satisfacer para ser constitucionalmente sostenible. El segundo es empírico: verifica lo que ocurrió en las entidades públicas durante el período de vigencia de la figura, a partir del procesamiento de veintiséis derechos de petición dirigidos a entidades del nivel nacional y territorial entre febrero y marzo de 2026.
La investigación, entonces, se estructura en cinco capítulos. El Introductorio establece el marco metodológico y delimita el objeto de estudio. El primero desarrolla el marco teórico sobre el contrato estatal y sus modalidades, con especial atención a los principios de la función administrativa, los principios estructurales de la contratación estatal y la gestión del riesgo como categoría jurídica en contratos con actores de la economía popular. El segundo analiza la figura de las APPo, su fundamento normativo en la Ley 2294 de 2023 y el Decreto 874 de 2024, y el alcance e implicaciones de la Sentencia C-033 de 2026, incluidos sus salvamentos y aclaraciones de voto.
El tercero capítulo presenta el análisis empírico del corpus de derechos de petición, la tipología de siete barreras institucionales identificadas y el hallazgo central sobre la brecha entre habilitación normativa y apropiación institucional. El cuarto propone el Modelo de Validez Reforzada para la Contratación Inclusiva como construcción dogmática que articula los hallazgos empíricos con los mandatos constitucionales en tres dimensiones simultáneas: validez normativa, validez procedimental y validez de ejecución y control. El quinto desarrolla el modelo estándar para el instrumento de contratación incluyente con sus componentes operativos. Luego se presentan las conclusiones y recomendaciones.
Abstract
In Colombian administrative law, the tension between the constitutional imperative to promote the economic inclusion of the most vulnerable sectors and the structural guarantees that the public procurement regime imposes as a condition for the validity of any state contractual action has been evident. On one hand, Article 13 of the Political Constitution orders the adoption of measures in favor of groups in a condition of manifest weakness, and Article 334 enables the State to intervene in the economy with the purpose of promoting productivity, competitiveness, and equitable development. On the other hand, Articles 150, 209, and 267 insist that such intervention be carried out within a regulatory framework endowed with legal sufficiency, with objective selection of the contractor, transparency in the management of public expenditure, and verifiable fiscal responsibility. For its part, the Public-Popular Associations (APPo), introduced by Article 100 of Law 2294 of 2023 and developed through Decree 874 of 2024, constituted a regulatory response to that purpose. The figure enabled direct contracting up to a minimal amount with community organizations, communal action boards, and actors of the popular economy, in an effort to territorialize state action and expand the social base of public contract execution.
However, Judgment C-033 of 2026 declared unconstitutional the provisions that gave it legal support, based on three flaws that the ruling identified precisely: the insufficient normative density of the enabling norms, which delegated to the regulation the definition of the essential elements of the mechanism; the legal indeterminacy of the authorized subjects, whose identification was left in the hands of the executive's regulatory power; and the impropriety of introducing structural modifications to the General Statute of Public Contracting through a development plan law. Thus, what was a figure in the process of institutional appropriation became a constitutional precedent that reframes the debate on inclusive contracting in Colombia.
That turning point is the starting point of this research. Its analysis is developed on two levels that are articulated throughout the work. The first is dogmatic: it examines the constitutional and legal principles governing state contracting, reconstructs the foundations and scope of ruling C-033 of 2026, and identifies the validity conditions that any inclusive contracting mechanism must satisfy to be constitutionally sustainable. The second is empirical: it verifies what occurred in public entities during the period of validity of the figure, based on the processing of twenty-six petitions directed to entities at the national and territorial levels between February and March 2026.
The research, therefore, is structured into five chapters. The Introductory chapter establishes the methodological framework and delimits the object of study. The first develops the theoretical framework on the state contract and its modalities, with special attention to the principles of administrative function, the structural principles of state contracting, and risk management as a legal category in contracts with actors of the popular economy. The second analyzes the figure of APPs, their normative basis in Law 2294 of 2023 and Decree 874 of 2024, and the scope and implications of Ruling C-033 of 2026, including its concurring and dissenting clarifications. The third chapter presents the empirical analysis of the corpus of petitions, the typology of seven identified institutional barriers, and the central finding on the gap between normative enablement and institutional appropriation. The fourth chapter proposes the Reinforced Validity Model for Inclusive Hiring as a dogmatic construction that connects empirical findings with constitutional mandates in three simultaneous dimensions: normative validity, procedural validity, and execution and control validity. The fifth chapter develops the standard model for the inclusive hiring instrument with its operational components. Then, the conclusions and recommendations are presented.
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spa
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Malaver López, A. (2026). La Economía Popular en la Contratación Estatal Colombiana, sus Límites Constitucionales e Institucionales [Tesis de Maestría, Universidad Santo Tomá].Repositorio Institucional
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